Monday, September 26, 2011

Blikk på organisering av offentlige tjenester

Etter å ha vært programmerer i endel år er det en yrkesskade å bli opptatt av informasjonsflyt og organisasjonsdesign, særlig innen tjenesteytende næringer. Jeg har fulgt debattene om lokalsykehusene og sentraliseringen av offentlige tjenester.

I informasjonssamfunnet kan informasjon flyte relativt fritt. Noen ganger for fritt, men det er ikke det viktigste aspektet ved denne posten. Jeg tenker mer på manglende strategi ved omorganisering, sammenslåing og modernisering av store organisasjoner. Elektronisk informasjon er blodet og nervene i en organisasjon.

Omorganiseringer
Ethvert forsøk på å omorganisere vitale organer og lemmer på organisasjonens kropp uten at IT-systemene endres slik at de reflekterer den nye virkeligheten vil måtte medføre svikt i informasjonsflyten. Ikke overraskende går dette ut over pasientene. Manglende oppfølging av pasienter med alvorlige sykdommer må betegnes som alvorlig svikt, men det overrasker ikke. Til det er manglende fokus på informasjonsflyt, tjenestetilbud og brukere (dette problemet gjenspeiles i flere offentlige tjenester) for tydelig. Saksbehandlingsflyter hvor ulike ansvars- og arbeidsoppgaver manifesteres som separate spesialiseringer. Hvordan det er tenkt at slik organisering skal kunne yte gode tjenester effektivt ser det ikke ut til å være fokus på.

Spesialisering
Særlig ille blir det når omorganiseringer medfører funksjonspesialingseringer som splitter opp arbeidsprosessene uten tanke på økt kompleksitet i  informasjonsflyt og hvordan tjenesten skal virke. Oppsplitting medfører flere overleveringer av informasjon enn om fagpersonale hadde bredere mandat og ansvarsområder. Spesialisering kompliserer saksbehandling og medfører at flere må åpne, vurdere og konkludere i en og samme sak. Ikke sjelden mangler det informasjon som behøves for at en saken skal kunne endelig besluttes eller sendes videre i funksjonskjeden. Da må ytterligere informasjon innhentes. De enkelte saksbehandlerne holder sine tidsfrister, men for brukeren oppleves det hele som en uendelig prosess man ikke ser enden på.

Sviktende IT-systemer og integrasjoner som ikke fungerer legges til byrden fordi endringer i organisasjon og informasjonsflyt ikke medfører nødvendige endringer i IT-systemene. Kompleksiteten økes mens organisasjonens informasjonsflyt svekkes. Det er ikke rart feilratene blir høye. Når organisasjonen systematisk feiler, fører det til stor etterspørsel fra brukerne som selv må følge opp sakene sine.

Funksjonsspesialisering medfører også ulike lister med saker som skal behandles. Sakene har tidsfrister for behandling, og saksbehandlere i ulike ledd gjør nok så godt de kan for å holde dem. Brukeren er imidlertig mest opptatt av å få svar, innkalling til kontroll osv. Sakenes totale behandlingstid er avhengig av hvor raskt de behandlet gjennom alle leddene. Nå påtrykket i nye saker når systemets metningspunkt vil listene begynne å fylles opp. Det sier seg selv at det blir vanskelig å forutsi total behandlingstid i systemet.

Systemets kapasitet
Man kan allikevel forutsi systemets kapasitet ved å observere det. John Little formulerte en "lov" som kan være nyttig å kjenne til:



L = \lambda  W \,
Antall (L) kunder i en butikk er ankomstraten λ ganger gjennomsnittlig tid W kunder er i butikken. Når kundene ikke lengre er fysisk til stede er det lett å overse slike enkle sammenhenger. Kommersielle aktører vil merke det på bunnlinjen om kundene ikke får det de er ute etter; de forlater butikken, eller nettsiden til foretaket. En bruker av offentlige tjenester har sjelden alternativer (annet enn å gi opp). Tjenesten kan til og med være livsviktig for det enkelte individ. Antall brukere som har aktive saker øker om ikke antall som ferdigstilles er lik ankomstraten. Når sakene hovedsakelig består av elektronisk saksbehandling har man "uendelig" kapasitet til å oppbevare saker i systemet, men det er ikke det samme som behandlingskapasitet. Jo flere spesialiseringer jo dårligere behandlingskapasitet.

Istedet for å utforme organisasjonen for å løse brukernes problemer som  tjenestene skal løse, dannes de i PowerPoints bilde med bokser og piler. At tjenestene må fungere i forhold til ulike sykdomsforløp eller løse en persons behov for sosiale støtteordninger som hjelper dem å komme i normalt gjenge igjen er ikke i fokus.

Politkerne kommer gjerne med reformer som svar på ulike samfunnsmessige utfordringer. Reformene kommer med regelverk og prosedyrer, kall det gjerne rammeverk. Det forutsettes at rammeverket brukes nærmest slavisk. Det forventes konformitet fremfor læring og kreativitet. Resultatet er at alle får lik behandling, men systemet blir sløvet ned og blir dårligere til å løse oppgavene.

Arbeiderbevegelsen
Jeg synes det er litt rart at arbeidstagerorganisasjonene godtar oppsplitting av funksjoner og spesialiseringene. Arbeidet blir mer monotont, og gir mer stress siden det alltid er en kø med uløste oppgaver som venter med tilhørende tidsfrister som ofte ikke gir rom for å løse saken helt. Fordi frontlinjen har for lite kunnskap, mangler det gjerne dokumentasjon som må innhentes i senere behandlinger av sakene. Tankene som gjorde industriarbeideren effektiv gjør kunnskapsarbeideren ineffektiv og noen ganger ute av stand til å løse kundens problemer. Arbeiderbevegelsens dype røtter i industrialismen, hvor det var positivt at det kom mer arbeid langs samlebåndet hindrer den i å se problemet. Spesialiseringen (eller byråkratiseringen som er mer riktig betegnelse) gir økt sysselsetting.

Det kreves flere mennesker for å løse sakene, noe som LO generellt setter pris på. Mens det fortsatt behøves folk som kan ta imot brukere på alle kontorer, kreves det nå ytterligere ressurser for spesialiserte funksjoner og transport/informasjonsflyt. Kunnskapen er separert fra førstelinjen, og det gjør systemet lite effektivt for å løse problemer. For LO er industritankegang i kunnskapsyrker naturlig, men det medfører ineffektive organisasjoner som ikke makter å levere det politikerne vedtar at de skal levere og det folk forventer av dem. At arbeiderbevegelsen kjempet mot stressfaktorer og monotont arbeide i industrien, men ikke for kunnskapsarbeidere, og er noe jeg stusser på. Jeg må si jeg har blitt svært skeptisk til de tette båndene mellom Arbeiderpartiet og LO, siden begge ser ut til være blinde for både vår tids problemer og hvordan løse dem med vår tids metoder.

Industri vs tjenesteytende organisasjoner
En markant forskjell mellom industriens samlebånd og kjeder av spesialisert saksbehandling er at i en fabrikk ville man reagert prompte om produksjonflyten stoppet opp eller hadde alvorlige flaskehalser. Med elektronisk informasjon blir man blind, om man ikke studerer flyten av informasjon. Mangelen på reaksjon på at det er stort påtrykk fra brukerne som må følge opp sakene sine selv, viser at det ikke er fokus på hvordan man kan løse sakene riktig og effektivt. Det viser også man ikke ser på slik etterspørsel som en svikt i seg selv. Høy etterspørsel som følge av at tjenesten ikke virker, krever merarbeid og mer ressurser. Det er en leders oppgave å studere organisasjonen og gjøre noe med problemer som oppstår. Lederne i offentlige organisasjoner må få ansvar og mandat slik at de blir i stand til å se problemene og løse dem. Dette skjer ikke gjennom reformer, budsjettprosesser og styreromsvedtak, men hver dag i den daglige driften. Det er en kontinuerlig prosess.

Alle disse faktorene, og sikkert mange andre, spiller inn når prosessene som skal modernisere de offentlige tjenestene, men det får lite fokus. Siden reaksjonen på problemer som oppstår gjerne er mer rutiner, mer budsjettkontroll og mer spesialisering vil effekten trolig bli enda sterkere i tiden som kommer. Ved nyttår skal samarbeidsreformen tre i kraft. Jeg tror systemene er dårlig forberedt på endringene og jeg er spent på hvordan dette vil arte seg. Samarbeidsreformen er et svar på eldrebølgen. Vi vil behøve effektive offentlige tjenester som kan behandle brukerne humant. Jeg tror vi går i feil retning.

Det finnes ikke noe fasitsvar, og det er litt av poenget mitt, på hvordan man løser slik problemer. Men det finnes lærende organisasjoner. For at offentlige tjenester skal kunne utvikle og forbedre seg i henhold til vedtak fattet av Stortinget må de få muligheten til å lære. Det er ikke bygget inn læringssløyfer i systemene; det forventes konformitet i et system som ikke virker. Noen må kaste kortene, slik at det blir mulig å dele dem ut på nytt.

Oppdatering
Hvis noen lurer på hvordan disse tingene manifesteres i offentlige tjenester i Norge, les disse kronikkene:
Det vanstyrte sykehus
Aldri meir 22. juli
Truer med oppsigelser
Slakter journalsystem på Ullevål: - Kan være farlig
Er hyppige politiske kursendringer riktig medisin?
Oppsigelser på sykehus
Killer targets
Brennpunkt - NAV: Diagnose mens du venter 
Mønsteret i årsakene til at offentlige tjenester sliter og yter dårligere er etterhvert ganske tydelige.

Oppdatering II: Alternativ tenkning rundt organisering og styring
Lean Knowledge work
Problems like This Should be the Focus of “Lean Government” 
The Lean Toolhead collection
Det regelstyrte samfunn

No comments:

Post a Comment